COSOLINI: relazione sul Rapporto sulla legislazione regionale e sulle altre attività consiliari – Anno 2021

RELAZIONE DEL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE, IL CONTROLLO E LA VALUTAZIONE (Relatori Bernardis e Cosolini) sul Rapporto sulla legislazione regionale e sulle altre attività consiliari – Anno 2021

Egregio Presidente, egregi consiglieri,
Il Consiglio Regionale rappresenta la massima espressione democratica della nostra Comunità e il monitoraggio periodico della sua attività è di fondamentale importanza poiché, in particolare con la sua funzione legislativa, l’Aula del Consiglio deve creare le condizioni per il benessere e per lo sviluppo futuro della nostra comunità regionale. Riteniamo perciò che offrire, anche con documenti come il Rapporto sulla legislazione e sulle altre attività consiliari, evidenza tangibile del nostro lavoro sia perciò un dovere e contemporaneamente un buon servizio per rinsaldare il legame di fiducia dei cittadini verso la politica e le sue istituzioni democratiche.
Il Rapporto sulla legislazione e sulle altre attività consiliari è giunto alla sua diciassettesima edizione: prendendo a riferimento quanto già fatto a livello nazionale e parallelamente ad altre Regioni, il primo Rapporto è stato predisposto dal Consiglio regionale del Friuli Venezia Giulia per il triennio 2003-2005 e successivamente con cadenza annuale, al fine di monitorare e dare atto, anche all’esterno, di tutte le proprie attività istituzionali. Destinatari del documento sono infatti non solo i consiglieri regionali, ma anche i dirigenti e i funzionari regionali, la società civile e i cittadini. Il nostro Regolamento interno, all’articolo 138 quinquies, affida al Comitato per la legislazione, il controllo e la valutazione il compito di curare il Rapporto e di riferirne in Assemblea. Il documento è predisposto dal Servizio giuridico legislativo, con il supporto di altre strutture consiliari che, a vario titolo, forniscono assistenza all’Assemblea e ai suoi organi interni.
Nel corso degli anni l’impostazione del Rapporto è stata modificata: in alcuni aspetti è stato arricchito, mentre sono stati eliminati argomenti non più significativi. L’ottica è sempre stata quella di fornire il quadro più esaustivo possibile dell’attività e dei risultati ottenuti nell’anno precedente, ma anche di facilitare la lettura e l’interpretazione di una mole importante di dati raccolti, anche con l’ausilio di tabelle e grafici. Attualmente il documento si compone di nove parti: le prime due dedicate alla produzione legislativa e le successive concernenti i regolamenti, i rapporti con l’esecutivo e gli altri profili dell’attività consiliare. La nota di sintesi che lo precede illustra i punti più rilevanti del suo contenuto, fotografando le principali tendenze che le attività hanno registrato, anche in confronto all’anno precedente. A partire dalla presente edizione è stata inserita un’appendice recante alcuni grafici riassuntivi dell’andamento dei principali ambiti di indagine per l’intero periodo 2003-2021, che potete trovare in fondo al Rapporto.
Va preliminarmente considerato che i dati acquistano significato solo se letti in un’ottica generale, in quanto il Rapporto non si limita a dar conto dell’attività legislativa, che pure è l’aspetto preponderante, ma offre una panoramica di tutte le attività svolte dal Consiglio regionale, quali le attività di indirizzo e controllo, poste in capo all’organo legislativo dalla legge statutaria e disciplinate dal Regolamento interno, le attività conoscitive delle Commissioni, i rapporti con l’Unione Europea e il contenzioso costituzionale. Solo da un’analisi complessiva di tutte le attività svolte si possono trarre degli spunti di riflessione sul cosiddetto “rendimento istituzionale”: ad esempio la rilevazione del numero di leggi approvate, che nel 2021 sono state 25 e nell’anno precedente 27, non è di per sé significativa se non si considerano le dimensioni delle leggi in termini di articoli e commi. Inoltre nel 2021 si è accentuata una dinamica che ha visto, a fronte di una sostanziale stabilità dell’attività legislativa, un aumento delle attività di indirizzo e controllo, basti pensare al numero di interrogazioni orali cui è stata data risposta in Commissione. Così come, con riguardo all’attività delle Commissioni, se da un lato è diminuito il numero di ore di attività, dall’altro sono aumentati, ad esempio, il numero di sedute e di soggetti auditi.
Andando ad esaminare alcuni dei dati principali, le leggi approvate nel 2021 sono, come detto, 25, in linea con la media della legislatura, ma al di sotto di quella precedente: l’XI legislatura aveva infatti segnato un cambio di tendenza rispetto al progressivo calo nella produzione legislativa che si era registrato a partire dalla V legislatura. Dal 1964 (I legislatura) al 31 dicembre 2021 le leggi approvate sono 2.578 (media annua 45); le leggi abrogate sono 1.316, con un saldo di 1.262 leggi vigenti (49% del totale). Nel corso del 2021 sono state abrogate integralmente 14 leggi, riferite a legislature precedenti. Come si può vedere nel grafico 3 in appendice, le abrogazioni riguardano le legislature più lontane nel tempo, mentre le più recenti vedono un saldo di leggi vigenti molto elevato: il tasso di vigenza delle prime due legislature è del 15% e 10%, per salire al 72% nella VII e all’89% e 92% nelle legislature X e XI.
La gran parte delle leggi è stata approvata a maggioranza (76%), con una diminuzione delle leggi approvate all’unanimità rispetto all’anno precedente (24% rispetto al 37%). Il macrosettore prevalente è quello dei Servizi alle persone e alla comunità, seguito da quello dello Sviluppo economico e attività produttive. Con riferimento alle leggi approvate l’iniziativa giuntale segna una diminuzione rispetto all’anno precedente (64% rispetto al 78% del 2020), con un aumento di quella consiliare, che passa dall’11% al 24%. La differenza è data dalle leggi approvate che sono frutto di un’iniziativa mista consiliare e giuntale. Eccetto gli anni 2009 e 2010, dal 2003 in poi ha sempre prevalso l’iniziativa giuntale; è sempre stata assente l’iniziativa popolare (Grafico 6).
I progetti di legge presentati nel 2021 sono 31, in diminuzione rispetto agli anni precedenti. Per quanto riguarda i soggetti proponenti, analogamente al 2020, l’iniziativa giuntale risulta prevalente, sebbene in diminuzione (55%, rispetto al 62% del 2020), mentre negli anni precedenti aveva prevalso l’iniziativa consiliare (grafico 4). Dei progetti di legge presentati, 18, pari al 58%, sono stati approvati entro la fine dell’anno; andando a esaminare tutto il periodo, si può notare come la percentuale di progetti di legge approvati abbia visto un sensibile aumento a partire dal 2014 e sia piuttosto stabile nella legislatura in corso (Grafico 5).
Anche nel 2021 l’Assemblea si conferma quale sede principale di presentazione e approvazione degli emendamenti: il 92% degli emendamenti è stato presentato in Aula e solo l’8% in Commissione, analogamente a quanto accaduto in tutto il periodo precedente (vedi grafici 8 e 9). Per quanto concerne le percentuali di accoglimento delle proposte emendative, la Giunta regionale e la maggioranza vedono approvati la quasi totalità degli emendamenti presentati in Commissione (98% circa) e la gran parte di quelli presentati in Assemblea (82% la Giunta e 76% la maggioranza), mentre l’opposizione ottiene in Commissione l’approvazione del 25% degli emendamenti e in Assemblea del 12%.
Nel 2021 le leggi impugnate sono il 12% (3 leggi su 25), dato leggermente superiore a quello nazionale (9%). Come si può vedere dal grafico 11, dal 2013 si registra un forte calo nella percentuale delle leggi impugnate, con una successiva ripresa a partire dal 2016.
Permane inoltre la forte incidenza dei regolamenti dell’esecutivo sulla produzione normativa complessiva, che nel 2021 si attesta al 77% rispetto al 23% delle leggi, in aumento rispetto al 2020 ma tendenzialmente in linea con gli anni precedenti (grafici 12 e 13).
Per quanto concerne le attività di controllo sull’attuazione delle leggi e valutazione degli effetti, nell’anno di riferimento sono pervenute al Consiglio regionale 10 relazioni giuntali previste da clausole valutative, in aumento rispetto agli anni precedenti. Dal 2005 sono state inserite clausole valutative in 48 leggi, su 475 approvate (10%). Le leggi con clausole attualmente vigenti sono 38 e le relazioni pervenute sono 41, relative a 24 leggi (grafici 15 e 16). Nel 2021 è stata inoltre realizzata una missione valutativa, i cui esiti sono stati recentemente discussi dal Consiglio: ne è emersa la forte positività dello strumento della missione che, compatibilmente con risorse e procedure, potrà perciò essere anche da qui in avanti utilmente utilizzato per misurare l’efficacia nel tempo di provvedimenti legislativi particolarmente significativi.
Passando infine ai rapporti tra legislativo ed esecutivo, gli atti di sindacato ispettivo presentati nel 2021 sono 503, con una netta prevalenza di interrogazioni orali (208) e a risposta immediata (228). Delle interrogazioni orali ben 122 su 208 sono presentate ai sensi dell’articolo 149 del Regolamento interno per la risposta direttamente in Commissione. Gli atti di sindacato ispettivo presentati registrano un progressivo e costante aumento dall’inizio della legislatura in corso, che si pone però per ora al di sotto di quella precedente, a eccezione delle IRI. Come evidenziato dal grafico 17, infatti, dopo un aumento registrato tra la IX e la X legislatura, gli atti di sindacato ispettivo presentati sono diminuiti a partire dall’XI legislatura; è però progressivamente aumentata la loro percentuale di evasione (38% nella IX legislatura, 47% nella X, 54% nell’XI e 62% nella XII legislatura). Il risultato migliore è come sempre ottenuto dalle interrogazioni a risposta immediata (88%).
Cresce invece il numero di atti di indirizzo, che erano 362 nella X legislatura, 571 nell’XI e sono 1.105 nella legislatura corrente al 31.12.2021. Cala però in modo piuttosto netto la percentuale di riscontro della Giunta, scesa dal 23% della X legislatura al 10% dell’XI; nella legislatura in corso le risposte pervenute sono 29, pari al 3% (grafico 18).
Questi sono in sintesi gli elementi più significativi del Rapporto che rimettiamo alla discussione dell’Aula, nella convinzione che risultati da una parte e criticità dall’altro debbano concorrere ad uno sforzo costante teso al miglioramento e alla crescita qualitativa della nostra attività legislativa e delle altre funzioni che sono prerogativa fondamentale di questa Assemblea.

BERNARDIS

COSOLINI